Osobiste Konta Inwestycyjne: propozycja rewizji reformy

Edgar Drozdowski ^*

Personal Investment Accounts: A Proposal to Revise the Reform

1. Wstęp

Rząd planuje wprowadzić nową formę wsparcia oszczędności i inwestycji pod nazwą Osobistych Kont Inwestycyjnych (OKI). Projekt ustawy o Osobistych Kontach Inwestycyjnych^[1] ma na celu aktywizację oszczędności gospodarstw domowych oraz ich efektywne zaangażowanie w realną gospodarkę. W ocenie rządu sposób zarządzania oszczędnościami przez gospodarstwa domowe charakteryzuje się niską efektywnością ze względu na nadmierną alokację środków finansowych w depozytach bankowych i lokatach o realnym oprocentowaniu bliskim zeru^[2].

Celem publikacji jest wskazanie ryzyk związanych z wprowadzeniem OKI w proponowanym kształcie oraz przedstawienie alternatyw. W artykule staram się wykazać, że zaproponowane przez rząd rozwiązania zwiększą stopień skomplikowania opodatkowania dochodów kapitałowych oraz ułatwią arbitraż podatkowy. Równocześnie wskazuję, że istnieją alternatywne – w tym skuteczniejsze – sposoby osiągnięcia przez rząd postulowanych celów, które nie tworzą wyżej opisanych ryzyk.

2. Charakter prawny OKI oraz podatku od wartości aktywów

Według informacji przekazanych przez rząd OKI mają stanowić nową formę oszczędzania i inwestowania przeznaczoną dla osób fizycznych. Konta są wzorowane na szwedzkich rachunkach ISK (Investeringssparkonto)^[3], które miały zapewnić bezprecedensowy w skali Europy przyrost aktywów finansowych w relacji do PKB^[4].

Wprowadzenie tej reformy zbiega się z budową europejskiej Unii Oszczędności i Inwestycji i zaleceniami Komisji z 30 września 2025 r. w sprawie zwiększenia dostępności rachunków oszczędnościowo-inwestycyjnych dzięki uproszczonemu i korzystnemu traktowaniu podatkowemu^[5]. Zalecenia jednak nie przesądzają modelu rachunków oszczędnościowo-inwestycyjnych, a Indywidualne Konta Emerytalne (IKE) i Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE) w dotychczasowej formie wydają się w nie w większości wpisywać^[6].

Osobiste Konto Inwestycyjne jako ustawowo wyodrębniona forma prowadzenia rachunku lub zapisu służącego gromadzeniu aktywów ma mieć charakter osobisty i dobrowolny, z możliwością wpłaty i wypłaty środków pieniężnych w każdej chwili zgodnie z zasadą swobody gromadzenia aktywów (art. 3 ust. 1 projektu ustawy o OKI).

Umowa o prowadzenie OKI ma być zawierana w postaci elektronicznej, pozwalającej na utrwalenie jej treści na trwałym nośniku lub w postaci papierowej z bankiem krajowym, podmiotem prowadzącym działalność maklerską, funduszem inwestycyjnym, zakładem ubezpieczeń lub dobrowolnym funduszem emerytalnym.

Projektodawca planuje również bardzo mocno zawęzić możliwość pobierania opłat w ramach OKI. Inwestujący w związku z: wpłatą i wypłatą, wypłatą transferową, prowadzeniem OKI, brakiem aktywności na OKI, zawieraniem umowy o prowadzenie OKI nie może być obciążany kosztami innymi niż koszty administracyjne wynikające z umowy.

Podatnikami podatku od wartości aktywów mają być inwestujący bez względu na ich miejsce zamieszkania. Przedmiotem opodatkowania ma być wartość aktywów zgromadzonych na OKI niezależnie od państwa, w którym są dokonywane inwestycje kapitałowe lub gromadzone środki na rachunkach bankowych z OKI. W ocenie projektodawców

inwestujący (osoby fizyczne) będą podlegali obowiązkowi podatkowemu w podatku od wartości aktywów niezależnie od ich miejsca zamieszkania (posiadanej rezydencji podatkowej). Wynika to ze szczególnego charakteru tego podatku i nie będą miały do niego zastosowania umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, które dotyczą podatku od dochodów lub podatku od majątku. Oznacza to, że również osoba fizyczna mieszkająca poza Polską, ale posiadająca OKI prowadzone przez instytucję finansową, będzie musiała zapłacić podatek od wartości aktywów w Polsce.

Ta śmiała teza może budzić pewne wątpliwości i wymaga osobnego opracowania i pogłębionej analizy na gruncie umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, w szczególności w zakresie kwalifikacji podatku dla celów umownych jako podatku od dochodu (w tym dochodu z kapitału) albo podatku od majątku (względnie konstrukcji hybrydowej). Podstawową kwestią jest przesądzenie charakteru podatku od aktywów: czy jest podatkiem majątkowym czy podatkiem dochodowym? Za kwalifikacją tej daniny jako podatku majątkowego przemawia jej w dominującej mierze majątkowy charakter. Za kwalifikacją jako podatek dochodowy przemawia specyficzna konstrukcja stawki oraz fakt, że jest on alternatywą dla opodatkowania dochodów z kapitału na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych^[7]. Następnie należałoby przesądzić, czy wpisuje się on w zakres art. 2 ust. 2 lub 4 Modelu Konwencji Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) i jej odpowiedników na gruncie polskiej praktyki traktatowej. W przypadku uznania podatku od wartości aktywów za podatek majątkowy mógłby się on znaleźć poza zakresem zastosowania niektórych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, których zakres obejmuje wyłącznie opodatkowanie dochodu^[8].

Jest to szczególnie istotne w kontekście pkt 15 wspomnianych wcześniej zaleceń Komisji Europejskiej, zgodnie z którymi państwa członkowskie zachęca się również do współpracy w celu uniknięcia ryzyka podwójnego opodatkowania związanego z posiadaniem rachunku oszczędnościowo-inwestycyjnego w przypadku zmiany rezydencji podatkowej przez inwestora detalicznego w Unii Europejskiej oraz do zapewnienia, aby traktowanie podatkowe nie zniechęcało obywateli do korzystania ze swobody przemieszczania się.

Podstawę opodatkowania podatkiem od wartości aktywów stanowić ma suma wartości aktywów zgromadzonych na wszystkich OKI posiadanych przez podatnika w roku podatkowym. Wartość aktywów zgromadzonych na poszczególnym OKI stanowi suma wartości dziennych wycen aktywów zgromadzonych na tym OKI powiększona o sumę wpłat dokonanych przez podatnika w roku podatkowym na to OKI i podzielona przez liczbę dni w roku podatkowym, w których podatnik posiadał to OKI (art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o OKI).

Stawka podatku od wartości aktywów w roku podatkowym nie jest stała i wynosi 19% wartości stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego obowiązującej 31 października roku poprzedzającego rok podatkowy, nie mniej jednak niż 0,1%, przy czym stawkę podatku zaokrągla się do dwóch miejsc po przecinku w dół (art. 25 projektu ustawy o OKI). Na marginesie warto wskazać, że mechanizm ten jest odmienny od deklarowanego w dokumentach rządowych, zgodnie z którym nadwyżka wartości aktywów „będzie podlegać opodatkowaniu o szacunkowej stopie wynoszącej od 0,8% do 0,9%”^[9]. Ostatnie pięć lat dobitnie pokazało, że przewidzenie wysokości stóp procentowych nawet w średnim terminie, a w konsekwencji stawki omawianego podatku, nie jest możliwe. Przesądzanie wysokości stawek podatkowych w tej formie może wprowadzać opinię publiczną w błąd.

Powiązanie stawki ze stopami procentowymi Narodowego Banku Polskiego ma zapewnić, że podatek będzie ustalany na stałym poziomie zysku z inwestycji. Osiąga się to przez symulację zysku na podstawie stopy referencyjnej NBP. Konstruując stawkę podatkową w ten sposób projektodawca sprawia, że podatek ten będzie miał naturę hybrydową. Podstawa opodatkowania wskazuje ewidentnie na jego majątkowy charakter, ale konstrukcja stawki symuluje określony poziom dochodowości inwestycji. Podobne rozwiązania – zacierające granice pomiędzy opodatkowaniem majątku i dochodu – możemy odnaleźć na przykład na gruncie podatku rolnego i podatku leśnego^[10].

Aktywa o charakterze inwestycyjnym^[11] mają korzystać ze zwolnienia do kwoty 100 000 zł, podczas gdy aktywa o charakterze oszczędnościowym^[12] będą mogły korzystać ze zwolnienia do wartości 25 000 zł^[13]. Suma wartości aktywów zwolnionych z podatku od wartości aktywów nie może w roku podatkowym przekroczyć kwoty 100 000 zł. W przypadku przekroczenia tej kwoty w pierwszej kolejności zwolnienie stosuje się do aktywów o charakterze oszczędnościowym do kwoty 25 000 zł, a w pozostałej części do aktywów o charakterze inwestycyjnym. Warto zwrócić uwagę, że konstrukcja zwolnienia wymaga, aby aktywa były co do zasady denominowane w złotych. Tę specyficzną konstrukcję można tłumaczyć jako zachętę, aby obywatele inwestowali swoje podstawowe środki finansowe w sposób nienarażony na ryzyko kursowe. Jest to jednak również metoda na zapewnienie realizacji jednego z celów regulacji, którym jest pogłębienie rynku kapitałowego i zwiększenie jego płynności^[14].

Zgodnie z pkt 21 preambuły zaleceń Komisji Europejskiej krajowe organy podatkowe powinny polegać na dostawcach rachunków oszczędnościowo-inwestycyjnych w zakresie poboru podatków lub dostarczania informacji na temat inwestycji dokonywanych w ramach takich rachunków, aby zminimalizować złożoność związaną z przestrzeganiem przepisów prawa podatkowego przez posiadaczy takich rachunków. W projekcie ustawy o OKI obowiązek przekazywania informacji w postaci elektronicznej właściwym naczelnikom urzędów skarbowych został nałożony na instytucje finansowe. Przekazane przez instytucje finansowe informacje o prowadzeniu OKI i zeznania o wartości aktywów zgromadzonych na OKI będą udostępniane podatnikowi na koncie w e-Urzędzie Skarbowym. Podatnicy będą zobowiązani złożyć zeznanie o wartości aktywów zgromadzonych na OKI za pośrednictwem konta w e-Urzędzie Skarbowym i wpłacić podatek należny w terminie od dnia 15 marca do dnia 31 maja roku następującego po roku podatkowym (art. 27–29 projektu ustawy o OKI). W ramach ułatwień podatnik otrzyma więc wstępnie wypełnione zeznanie podatkowe, ale będzie zobowiązany je sam złożyć i zapłacić podatek. W przypadku podatku majątkowego trudno byłoby sobie wyobrazić jego automatyczny pobór, ponieważ wymagałoby to zgody na upłynnienie części aktywów przez instytucje finansowe.

Na koniec, przychody osiągnięte z gromadzenia aktywów na OKI mają zostać wyłączone spod opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 32 ustawy o OKI). Wyłącza to możliwość podwójnego opodatkowania na gruncie krajowym podatkiem dochodowym i podatkiem od wartości aktywów, a także separuje te dwie formy opodatkowania.

Uchwalenie ustawy o OKI będzie de facto oznaczać wprowadzenie zupełnie nowej formy opodatkowania dochodów z kapitału. Wskazuje na to swoboda wpłat i wypłat, likwidacja większości opłat i uproszczenia w rozliczeniu podatku od wartości aktywów. Inwestujący będzie mógł wybrać pomiędzy dwoma formami opodatkowania dochodów kapitałowych bez konieczności spełniania jakichkolwiek istotnych warunków o charakterze materialnym.

Dotychczasowe preferencje w opodatkowaniu dochodów kapitałowych wiązały się z obowiązkiem wpłacenia środków w ramach instrumentów długoterminowego oszczędzania, takich jak IKE, IKZE, Ogólnoeuropejski Indywidualny Produkt Emerytalny (OIPE), Pracowniczy Program Emerytalny (PPE) i Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK). Przedwczesna wypłata środków wiązała się z utratą tych korzyści albo dodatkową formą opodatkowania.

Osobiste Konto Inwestycyjne różni się także od innych uproszczonych form opodatkowania dochodu. Co do zasady podatnik jest bowiem zobligowany do wyboru jednej, konkretnej formy opodatkowania w danym roku podatkowym. OKI będzie umożliwiać podatnikowi swobodny wybór i przesuwanie środków pomiędzy opodatkowaniem na zasadach właściwych dla dochodów kapitałowych oraz nowym podatkiem od wartości aktywów. W konsekwencji podatnik będzie mógł w wybranym przez siebie czasie i według własnego uznania dzielić swoje inwestycje pomiędzy obie formy opodatkowania.

3. OKI zwiększą zakres preferencji podatkowych oraz mogą zmniejszyć inwestycje długoterminowe

Obecnie kluczowe preferencje podatkowe w ramach indywidualnych form gromadzenia oszczędności związane są z kontami IKE, IKZE oraz OIPE. Preferencje te przyjmują różne formy: zwolnienia z podatku, odliczenia od podstawy opodatkowania, odroczenia opodatkowania czy zryczałtowanego opodatkowania. Ich łączna kwota dla osób prowadzących działalność gospodarczą opiewa na 7,8-krotność przeciętnego prognozowanego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, a w przypadku pozostałych osób na 7,2-krotność. To przełożyło się w 2026 r. odpowiednio na 73 476 zł i 67 824 zł.

Wskazany limit preferencji podatkowych odnawia się co roku, a podatnicy korzystający z grupowych form oszczędzania w ramach PPK lub PPE mogą go jeszcze znacząco powiększyć. Wprowadzenie OKI doda nową korzyść podatkową w postaci 100 000 zł zwolnionych spod opodatkowania podatkiem od wartości aktywów.

Prostota i swoboda gromadzenia oszczędności na OKI może doprowadzić do wzrostu oszczędności całego społeczeństwa. Dodanie kolejnej preferencji podatkowej bez cofnięcia wcześniej funkcjonujących sprawi jednak, że największe korzyści odniosą osoby zamożne, które jako jedyne będą w stanie w pełni wykorzystać zakres oferowanych preferencji podatkowych.

Obecne preferencje wspierają oszczędności o charakterze długoterminowym, podczas gdy OKI – przynajmniej w założeniu – miałoby być narzędziem wsparcia inwestycji płynnych i krótkoterminowych. Dodanie kolejnej preferencji podatkowej bez przeglądu dotychczas istniejących może sprawić, że krótkoterminowe inwestycje w ramach OKI częściowo wyprą długoterminowe inwestycje w ramach III filaru^[15].

4. OKI zwiększą arbitraż podatkowy

Różnice w wysokości opodatkowania tożsamych zdarzeń stanowią naturalną zachętę do aktywnego planowania podatkowego. Wprowadzenie nowej formy opodatkowania dla aktywów znajdujących się na OKI przy pozostawieniu bez zmian dotychczasowych sposobów opodatkowania dochodów z kapitału sprawi, że istotna część podatników będzie układać swoje stosunki w taki sposób, aby zminimalizować obciążenia podatkowe.

Rozważania będą dotyczyć arbitrażu w przypadku inwestycji dokonywanych ponad nadwyżkę w wysokości 100 000 zł wynikającą z projektowanego zwolnienia w ramach OKI. Skorzystanie ze zwolnienia jest korzystniejsze od opodatkowania dochodu, dlatego arbitraż będzie miał miejsce pomiędzy podatkiem majątkowym a dochodowym po wykorzystaniu przez podatnika całej kwoty zwolnienia. Sam arbitraż pomiędzy podatkiem dochodowym i majątkowym będzie wymagał badania dwóch podstawowych zmiennych: zyskowności inwestycji oraz możliwości odroczenia w czasie powstania obowiązku podatkowego w podatku dochodowym, choć istotne będą również zmienne trudne do przewidzenia: zmiana wysokości stawki podatkowej w podatku od aktywów czy ewentualne straty z inwestycji.

Inwestycje długoterminowe o niższej stopie zwrotu korzystniej będzie opodatkowywać co do zasady podatkiem dochodowym. Przykładowo ulokowanie oszczędności w 10-letnich obligacjach skarbowych umożliwi odroczenie opodatkowania dochodu do momentu wypłaty odsetek, co z dużą dozą prawdopodobieństwa będzie korzystniejsze dla podatnika od OKI.

W ramach OKI, powyżej kwoty zwolnienia, będzie się opłacać lokować inwestycje krótkoterminowe o wyższej stopie zwrotu. W ramach inwestycji krótkoterminowych nie można bowiem odroczyć opodatkowania dochodu, a wysoki zwrot z inwestycji powoduje, że efektywne obciążenie podatkowe będzie niższe w ramach podatku majątkowego.

Istotne przepływy środków finansowych pomiędzy tymi formami opodatkowania będą również widoczne w okresie bessy, kiedy ze względu na straty i wycofywanie środków z inwestycji opodatkowanie zgromadzonych aktywów podatkiem majątkowym będzie zdecydowanie mniej korzystne od podatku dochodowego. Warto zauważyć, że możliwość przesunięcia aktywów pomiędzy dwiema formami opodatkowania będzie stymulować nieracjonalne zachowanie w trakcie bessy, tzw. „sprzedaż w dołku”. Podatek majątkowy ma bowiem charakter procykliczny, podczas gdy podatek dochodowy działa jako automatyczny stabilizator koniunktury. Obowiązek zapłaty podatku majątkowego w trakcie ponoszonych strat będzie wzmacniać psychologiczny odruch wycofania się z inwestycji w najmniej korzystnym momencie i przesunięcie środków poza reżim podatku majątkowego.

Przyjmując jako stawkę podatku od wartości aktywów 0,85% (pierwsza stawka podatku ustalona w projekcie ustawy o OKI w art. 40), próg rentowności (break-even), przy którym podatek od wartości aktywów (0,85% wartości portfela) zrównuje się z podatkiem od dochodu kapitałowego (19% zysku), wyniesie 4,47%:

Założenia^[16]

• wartość aktywów: A
• roczna stopa zwrotu: r
• zysk: r × A nie uwzględniamy kwoty wolnej od podatku ze względu na brak znaczenia dla arbitrażu podatkowego

0,0085 × A = 0,19 × (r × A)
r = 0,0085 / 0,19 ≈ 0,0447368

Powyższe założenie ma charakter nominalny i dalece uproszczony, służący wyłącznie zobrazowaniu omawianego problemu. Nie uwzględnia ono między innymi możliwości odraczania opodatkowania dochodu w czasie ani kompensowania inwestycji generujących straty z inwestycjami zyskownymi. W konsekwencji planowanie opłacalności ulokowania inwestycji w każdym z reżimów podatkowych będzie konieczne dla każdej inwestycji z osobna i będzie obarczone istotną niepewnością ze względu na zmienną i niepewną zyskowność inwestycji. Ściślejsze porównanie obu reżimów wymagałoby zatem uwzględnienia efektywnej stawki podatkowej, która może istotnie odbiegać od stawek nominalnych w zależności od momentu realizacji zysku, struktury dochodu oraz możliwości kompensacji strat.

W świetle powyższych obserwacji OKI zdecydowanie zwiększą zakres dopuszczalnego planowania podatkowego po stronie podatników. Wprowadzenie dwóch równolegle funkcjonujących form opodatkowania w proponowanym kształcie spowoduje, że podatnik będzie mógł swobodnie wybierać niższą formę opodatkowania dla każdej inwestycji z osobna.

5. Znacząca komplikacja systemu podatkowego

Polski system opodatkowania dochodów kapitałowych przeszedł w okresie obowiązywania ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych znaczące przemiany. Od szerokich zwolnień podatkowych dla oszczędności i inwestycji giełdowych w latach dziewięćdziesiątych, poprzez wprowadzenie ich opodatkowania na początku pierwszej dekady XXI w., sukcesywne wprowadzanie różnych instrumentów długoterminowego oszczędzania (IKE, PPE, IKZE, PPK i OIPE) w ostatnim ćwierćwieczu, aż po obciążenie części dochodów daniną solidarnościową.

Wprowadzenie nowej formy opodatkowania, która będzie funkcjonować obok dotychczas obowiązującej, będzie komplikować system podatkowy w co najmniej takim samym stopniu jak wprowadzenie opodatkowania dochodów kapitałowych na początku wieku. W konsekwencji wybór najkorzystniejszej formy opodatkowania będzie o wiele bardziej złożony, ponieważ trzeba będzie go rozpatrywać dla każdej inwestycji z osobna. W ten sposób system podatkowy będzie zwiększał, a nie zmniejszał przewagę osób zamożniejszych mających dostęp do profesjonalnych porad finansowych i podatkowych.

Alternatywa nr 1: podatek od wartości aktywów w miejsce podatku dochodowego

Skoro rząd jest przekonany, że proponowana reforma zwiększy stopę oszczędności Polaków i efektywność ich alokacji, oczywistą alternatywą jest wprowadzenie podatku od wartości aktywów w miejsce opodatkowania dochodów z kapitału. Nowy podatek mógłby być zbliżony do podatku od wartości aktywów zawartego w projekcie ustawy o OKI.

W ten sposób rząd osiągnąłby postawione przed reformą zamierzenia. Poprzez konstrukcję kwoty wolnej polscy rezydenci podatkowi zyskaliby zachętę do efektywnego inwestowania oszczędności. Równocześnie sama istota podatku majątkowego stanowiłaby istotny bodziec do efektywnej alokacji oszczędności powyżej zwolnienia w przypadku osób zamożniejszych. Brak inwestycji lub inwestycje nieefektywne skutkowałyby bowiem zmniejszeniem zgromadzonych środków.

Powyższe rozwiązanie jest pozbawione wyżej opisanych wad w postaci możliwości arbitrażu podatkowego pomiędzy podatkiem dochodowym i majątkowym. Ponadto rozwiązanie to nie komplikuje dodatkowo systemu podatkowego, stymuluje do pożądanych przez rząd zachowań, a także nie zachęca do wycofywania się z inwestycji w trakcie bessy.

Oczywistą wadą tego rozwiązania jest ryzyko polityczne związane z odbiorem społecznym wprowadzenia podatku majątkowego. Z pewnością część wyborców mogłaby niekorzystnie odebrać fakt obowiązku zapłaty podatku od środków pieniężnych nieulokowanych w żadne inwestycje. Warto jednak zauważyć, że byłaby to relatywnie mała, najzamożniejsza grupa Polaków. Większość osób korzystałaby z wysokiej kwoty wolnej, którą w tym wypadku warto byłoby poddać rewizji poprzez zapewnienie szerszego wyłączenia z opodatkowania gotówki i bezpiecznych inwestycji. Nadmiarowe oszczędności mogłyby być lokowane w delikatnie zmodyfikowane IKE, IKZE i OIPE. W ten sposób przeciętny obywatel nie płaciłby tego podatku, ale w zamian za to byłby zobowiązany przesunąć swoje oszczędności w stronę produktywnych inwestycji.

Wprowadzenie takiego rozwiązania wiąże się jednak z istotnym ryzykiem prawnym. W Holandii funkcjonował podobny system opodatkowania, który został uznany przez holenderski Sąd Najwyższy^[17] w ramach tzw. wyroku bożonarodzeniowego (Kerstarrest)^[18] za niezgodny z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC)^[19] w związku z art. 14 EKPC^[20]. Podatek majątkowy w Holandii był częścią ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Pozwalał w uproszczony sposób określić dochód z kapitału. Wysokość podatku uzależniano od szacunkowej stopy zwrotu z kapitału skorelowanej z wielkością majątku.

W ocenie holenderskiego Sądu Najwyższego podstawową wadą tego modelu opodatkowania był fakt, że osoby ponoszące stratę, nieoszczędzające lub oszczędzające w ramach niskooprocentowanych inwestycji były zobligowane do płacenia podatku pomimo braku dochodu mogącego pokryć podatek do zapłaty, co stało się najbardziej widoczne w okresie niskich stóp procentowych.

Można sobie wyobrazić postawienie podobnych zarzutów niekonstytucyjności na gruncie art. 64 ust. 1 i 3 (zakaz konfiskatoryjności opodatkowania)^[21] czy art. 2 i 32 w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej^[22] (zasada równości i zasada zdolności płatniczej^[23]). W tym kontekście fakultatywność OKI mityguje część ryzyk prawnych wynikających z wyżej postawionych zarzutów konstytucyjnych, choć nie likwiduje ich w pełni. Osoba, która poniesie stratę w ramach OKI, i tak zapłaci podatek od straty, a inwestycje o różnej dochodowości będą nierówno opodatkowane.

Nie sposób pominąć faktu, że projektowane rozwiązanie byłoby odmienne od holenderskiego – byłoby podatkiem majątkowym, a nie symulacją dochodu w ramach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Równocześnie rozwiązanie holenderskie przewidywało podwyższanie stawki podatkowej wraz ze wzrostem majątku, co nie występuje w omawianej propozycji. W polskiej propozycji stawka jest ruchoma, uzależniona od wysokości stóp procentowych i równa dla całego majątku podlegającego opodatkowaniu.

Warto również podkreślić, że w polskim systemie podatkowym funkcjonuje opodatkowanie majątku ad valorem – np. budowli w ramach podatku od nieruchomości czy nieruchomości jako formy wymiaru podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 30g ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) i prawnych (art. 24 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych^[24]). Rozwiązania te obowiązują w polskim porządku prawnym, pełniąc różnego rodzaju funkcje: od prostej funkcji dochodowej po próbę uszczelnienia opodatkowania przychodów z budynków.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że co do zasady Konstytucja nie wyłącza możliwości nałożenia publicznoprawnych obciążeń własności ponad pożytki przynoszone przez jej przedmiot. Jednakże dopuszczalność tego rodzaju obowiązków (obciążeń) nie jest nieograniczona; nie mogą one bowiem w szczególności naruszać istoty prawa własności ani stanowić ukrytej (pośredniej) formy wywłaszczenia^[25]. Tego typu sformułowania wpisują się w tradycyjnie wstrzemięźliwą rolę polskiego Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ograniczeń materialnych w stanowieniu prawa daninowego nakładanych na ustawodawcę.

Powyższy temat wymaga osobnego opracowania, a wysoce kontrowersyjnym byłoby uznanie a priori wprowadzenia umiarkowanego podatku majątkowego za niekonstytucyjne. W skrócie sprowadza się to do odpowiedzi na proste pytanie: czy dochód jest jedyną konstytucyjnie akceptowalną miarą zdolności płatniczej?^[26]

Alternatywa nr 2: Opodatkowanie dochodów kapitałowych na zasadach ogólnych

Polski ustawodawca przyjął co do zasady (semi)dualny model opodatkowania dochodu wzorowany na państwach nordyckich. W ramach tego modelu – w dużym uproszczeniu – dochody z szeroko rozumianej pracy opodatkowane są na zasadach ogólnych, zaś dochody z szeroko rozumianego kapitału stawką liniową 19%.

Wprowadzenie tej formy opodatkowania dochodu uzasadniane było wysoką mobilnością kapitału w zglobalizowanym świecie otwartych przepływów kapitałowych oraz chęcią uproszczenia systemu opodatkowania dochodów z kapitału^[27]. Jej zwolennicy argumentowali, że warto obniżyć opodatkowanie kapitału, aby utrzymać lub poszerzyć bazę podatkową. Uzasadnieniem dla preferencyjnego opodatkowania kapitału była teoria optymalnego opodatkowania (m.in. słynne twierdzenie Chamleya-Judda z lat osiemdziesiątych XX w.), zgodnie z którą w długim okresie podatek od kapitału powinien dążyć do zera^[28].

Powyższy paradygmat zaczyna ulegać erozji. W obecnych realiach mobilny jest już nie tylko kapitał, ale i praca, co podkopuje uzasadnienie jego preferencyjnego traktowania. Dodatkowo warto wskazać, że świat wchodzi w okres turbulencji, co przynajmniej w krótkim okresie może zmniejszać mobilność kapitału. W swoim corocznym raporcie Komisja Europejska sugeruje przemyślenie dotychczasowego modelu opodatkowania pracy i kapitału^[29]. Również badania ekonomiczne wskazują, że preferencyjne traktowanie kapitału ma negatywne efekty w postaci rosnących nierówności majątkowych. Stopa zwrotu z kapitału ma systematycznie przewyższać tempo wzrostu gospodarczego (tzw. nierówność r > g)^[30].

Warto rozważyć opodatkowanie dochodów kapitałowych na zasadach ogólnych, zbliżając je do globalnego modelu Schanza-Haiga-Simonsa^[31]. Opodatkowanie dochodów z kapitału na zasadach ogólnych wedle obecnie obowiązującej skali podatkowej nie oznaczałoby w sposób oczywisty zwiększenia opodatkowania. Osoby uzyskujące dochody lokujące się w ramach pierwszego progu podatkowego oraz delikatnie powyżej płaciłyby niższe podatki niż dotychczas, zaś osoby o wyższych dochodach płaciłyby wyższe podatki. Taka forma opodatkowania lepiej dostosowywałaby się do zdolności płatniczej podatnika^[32]. Obecnie podatnik, bez względu na swój dochód, jest bowiem obowiązany zapłacić 19% podatku od dochodów kapitałowych.

Opodatkowanie dochodów na zasadach ogólnych skomplikowałoby ich rozliczanie, ale równocześnie uczyniłoby ten podatek widocznym dla każdego podatnika. Konieczność samodzielnego rozliczenia dochodów z tego podatku stanowiłaby istotną zachętę do poszukiwania legalnych sposobów obniżenia opodatkowania, np. skorzystania z obecnie funkcjonujących instrumentów długoterminowego oszczędzania.

Równocześnie podwyższone obciążenie podatkowe dla osób o wyższych dochodach stanowiłoby dodatkowy bodziec do korzystania z obecnie funkcjonujących preferencji podatkowych. Wyższe opodatkowanie oznacza bowiem wyższe korzyści podatkowe, a w konsekwencji większą zachętę do korzystania ze zwolnień i ulg podatkowych.

Alternatywa nr 3: poprawa status quo

Według starej maksymy stary podatek to dobry podatek. Dlatego ostatnią propozycją jest poprawa obecnie obowiązujących regulacji. Za stabilizacją w tym zakresie przemawiają również istotne argumenty. W ostatnich latach wprowadzono liczne zmiany w opodatkowaniu dochodów kapitałowych, mające na celu wspieranie oszczędzania i inwestycji, ale jednocześnie komplikujące system podatkowy.

Warto się jednak zastanowić, czy brak satysfakcjonujących rezultatów nie wynika z przyczyn o charakterze pozapodatkowym – np. struktury dochodów i wydatków Polaków, w tym możliwości generowania oszczędności, braku edukacji finansowej i awersji do ryzyka (przejawiającej się w przywiązaniu do nieruchomości jako aktywa inwestycyjnego), niskiego zaufania do instytucji finansowych w związku z licznymi aferami, kosztowności usług finansowych i ciągle ograniczonego dostępu do oferty tanich funduszy pasywnych. Poprawa w tych obszarach mogłaby istotnie zmienić podejście społeczeństwa do oszczędzania i inwestycji, ale z pewnością wymaga bardziej złożonych i czasochłonnych działań od wprowadzenia kolejnego rachunku oszczędnościowo-inwestycyjnego.

Przykładowo jednym z kluczowych elementów przesądzających o sukcesie PPK jest mechanizm automatycznego zapisu i ponownego zapisu^[33]. Nie oznacza to oczywiście, że należy w automatyczny sposób zapisywać obywateli do IKE, IKZE lub OIPE. Pokazuje to jednak, że czynniki pozapodatkowe są równie ważne, a czasem ważniejsze, w zachęcaniu społeczeństwa do zwiększania stopy oszczędności.

Z rozwiązań podatkowych należy wskazać na IKZE. Preferencja podatkowa w postaci odliczenia od podstawy opodatkowania ma charakter regresywny. W konsekwencji IKZE są „wykorzystywane w zdecydowanej większości przez osoby z 9. i 10. decyla dochodowego, a jedynie w minimalnym zakresie przez tych, którzy nie gromadzili dotychczas żadnych oszczędności”^[34]. To zjawisko potęguje fakt wielu alternatywnych form opodatkowania dochodu z działalności gospodarczej (np. w ramach podatku liniowego lub ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych), które dodatkowo zmniejszają atrakcyjność tego rozwiązania. W literaturze wskazuje się, że lepsze efekty mogłyby przynieść dopłaty lub degresywna ulga podatkowa, w ramach której kwota wpłaty do odliczenia pomniejszałaby się wraz ze wzrostem dochodu^[35]. Ze względu na ograniczony zakres podmiotowy podatku dochodowego od osób fizycznych (np. wyłączenie z opodatkowania działalności rolniczej) dopłaty byłyby mechanizmem bardziej inkluzywnym i prostym w implementacji.

Na koniec nie sposób pominąć faktu, że obecna konstrukcja podatku dochodowego premiuje inwestycje w nieruchomości. Z jednej strony widać to w preferencyjnych stawkach podatków dla najmu prywatnego (odpowiednio 8,5% do 100 000 zł przychodu oraz 12,5% powyżej tej kwoty; art. 12 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne^[36]). Z drugiej strony objawia się to w preferencji pozwalającej na nieopodatkowane zbycie nieruchomości po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie lub wybudowanie nieruchomości (art. 10 ust. 1 pkt 8 in fine ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Ustawodawca stosuje więc preferencyjne stawki dla dochodów z najmu nieruchomości oraz wynagradza brakiem opodatkowania zbycie nieruchomości po upływie pięciu lat. Oczywiście preferencje te odnoszą się do obrotu majątkiem prywatnym. Niemniej liberalne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie^[37] i fakt, że zakup nieruchomości nie jest czynnością powszednią sprawiają, że powyższe przepisy stanowią ważną preferencję podatkową dla bardzo istotnej części obrotu nieruchomościami w Polsce. W związku z tym zrównanie opodatkowania aktywów finansowych i niefinansowych mogłoby znacząco wpłynąć na zmianę struktury oszczędności w Polsce, a także przybliżyć nas do modelu dualnego opodatkowania dochodów zaburzanego obecnie przez preferencje dla dochodów z nieruchomości.

6. Podsumowanie

Rząd trafnie zidentyfikował problem niskich oszczędności oraz ich nieefektywnej alokacji. Reforma opodatkowania dochodów kapitałowych może zwiększyć oszczędności gospodarstw domowych i przesunąć ich alokację w stronę bardziej rentownych aktywów.

Proponowana zmiana jest niestety typowym przykładem modyfikacji dokonywanych w ustawie o podatku dochodowym w ostatnich dekadach, polegających na punktowym dodaniu preferencji podatkowej bez szerszej refleksji nad modelem opodatkowania, dotychczas funkcjonującymi preferencjami czy, szerzej, pozapodatkowymi zachętami finansowymi. Jest to szczególnie widoczne w przypadku źródła przychodów, jakim jest pozarolnicza działalność gospodarcza. Obecnie system podatkowy premiuje bardzo różne zachowania, często w całości lub w części ze sobą sprzeczne. Polityki publiczne wspierane instrumentami podatkowoprawnymi rzadko odnoszą spektakularne efekty, są kosztowne dla budżetu państwa oraz niesprawiedliwe ze względu na coraz szersze możliwości planowania podatkowego.

Wprowadzenie dobrowolnej i równolegle dostępnej formy opodatkowania dochodów kapitałowych przyniesie wyżej opisane efekty. To nie oznacza, że OKI nie dadzą oczekiwanych rezultatów, ale rezultaty te mogłyby być znacznie większe, gdyby reforma została wprowadzona kompleksowo. W tekście zaprezentowałem trzy sposoby działania, które w całości lub części pozwoliłyby osiągnąć pożądane przez rząd efekty bez komplikowania systemu podatkowego i tworzenia pola do arbitrażu. Narzędzia właściwe tradycyjnym metodom badania prawa podatkowego nie pozwalają na pełną ocenę fiskalną proponowanych rozwiązań, umożliwiają jednak sformułowanie pewnych wstępnych ocen z perspektywy realizacji celu rządu w postaci mobilizacji krajowych oszczędności, prostoty poboru podatku, sprawiedliwości rozkładu ciężarów podatkowych z punktu widzenia zdolności płatniczej oraz stabilności prawa.

Z pewnością najśmielszą propozycją jest zastąpienie opodatkowania dochodów kapitałowych podatkiem majątkowym. Propozycja ta mogłaby być kontrowersyjna w odbiorze społecznym i potencjalnie problematyczna konstytucyjnie, ale z pewnością byłaby najlepszym narzędziem do osiągnięcia postawionych przez rząd celów. Optymalizacja dotychczas funkcjonujących preferencji podatkowych w ramach IKE, IKZE, OIPE, PPK i PPE sprawiłaby, że zdecydowana większość społeczeństwa nie musiałaby płacić podatku od dochodów kapitałowych, a przyrost długoterminowych oszczędności społeczeństwa byłby znaczący. Pozwoliłoby to równocześnie lepiej rozgraniczyć inwestycje krótkoterminowe i długoterminowe. Oszczędności krótkoterminowe lokowane byłby w systemie finansowym bez ograniczeń, korzystając z wysokiej kwoty wolnej od opodatkowania w ramach nowego podatku majątkowego. Dodatkowe korzyści podatkowe zachęcałyby do przesuwania długoterminowych oszczędności w stronę III filara. Taka konstrukcja zmniejszyłaby ryzyko częściowego wypierania oszczędności z III filara przez OKI.

Równocześnie byłby to system powszechny, co sprawiłoby, że dostawcy usług finansowych zmuszeni byliby poprzez konkurencję oferować inwestorom detalicznym dostęp do najkorzystniejszych ofert i najlepszych usług. Nie każdy usługodawca finansowy może chcieć oferować produkty inwestycyjne w ramach OKI, co pokazuje stopniowy rozwój usług finansowych w ramach IKE i IKZE oraz bardzo ograniczona oferta w ramach OIPE.

Taki podatek wymagałby głębokiej refleksji – prawnej, ekonomicznej i marketingowej. Opodatkowanie majątku w najgorszym wypadku mogłoby doprowadzić do ucieczki kapitału z kraju. Taki scenariusz nie jest jednak przesądzony, na co wskazuje przykład Holandii wraz z jej systemem opodatkowania BOX3 czy Szwajcarii, w której nadal funkcjonuje powszechny podatek majątkowy. Podstawową funkcją takiego podatku, przynajmniej na początku, powinno być zwiększenie oszczędności oraz efektywności ich alokacji, a nie dochody budżetowe. Można to osiągnąć za pomocą odpowiedniej konstrukcji kwoty wolnej oraz istniejących instrumentów długoterminowego oszczędzania, takich jak IKE, IKZE i OIPE.

Efekt fiskalny tych rozwiązań jest trudny do oszacowania ze względu na brak możliwości określenia skali partycypacji w OKI. Przy założeniu, że każdy podatnik wybierałby dla siebie bardziej opłacalne rozwiązanie fiskalne i korzystał z opisanego wyżej arbitrażu, proponowane przeze mnie rozwiązanie byłoby korzystniejsze fiskalnie niż wprowadzenie OKI przy równoległym utrzymaniu podatku od dochodów kapitałowych. Byłoby ono również zdecydowanie prostsze od strony administrowania podatkiem, ponieważ funkcjonowałaby wyłącznie jedna forma opodatkowania. Równocześnie z natury rzeczy podatek majątkowy w mniejszym stopniu uwzględniałby zdolność płatniczą podatnika, ponieważ byłby pobierany zarówno w przypadku osiągnięcia zysku, jak i poniesienia straty z inwestycji.

Druga propozycja może również przynieść istotne rezultaty, ale w tym wypadku trudniej ocenić, czy będzie efektywniejsza od OKI. Zapewni ona znacząco bardziej sprawiedliwy rozkład ciężarów podatkowych. Dochody kapitałowe mniej zamożnej części społeczeństwa zostaną opodatkowane niżej, a bardziej zamożnej wyżej, zapewniając przy okazji gospodarce dodatkowy efekt popytowy. W przeciwieństwie do obowiązującego systemu podatkowego rozwiązanie to skomplikuje rozliczenia podatkowe, ale równocześnie uczyni podatek od dochodów kapitałowych widocznym. To może stanowić znaczący bodziec do szerszego korzystania z instrumentów długoterminowego oszczędzania.

Ostatnia propozycja sprowadza się do refleksji nad status quo. Być może jest tak, że dotychczasowe bodźce podatkowe nie działały nie tylko ze względów podatkowych, ale i pozapodatkowych. Udoskonalenie obowiązujących rozwiązań podatkowych i praca nad czynnikami o charakterze pozapodatkowym może przynieść pożądane przez rząd efekty.

Każda z powyższych propozycji pozwala osiągnąć inne cele polityki podatkowej i można sobie wyobrazić ich częściową, łączną realizację. Nie sposób wskazać jednego z opisanych wariantów jako najbardziej efektywnego w sensie bezwzględnym, ponieważ każdy z nich inaczej realizuje cele polityki podatkowej i wiąże się z odmiennymi kosztami społecznymi i gospodarczymi. Jeżeli jednak za punkt odniesienia przyjąć przede wszystkim deklarowany przez rząd cel zwiększenia krajowych oszczędności i ograniczenia arbitrażu podatkowego, najbardziej spójnym rozwiązaniem byłoby zastąpienie opodatkowania dochodów kapitałowych podatkiem majątkowym. Wybór określonego rozwiązania ma jednak charakter polityczny i wymaga zważenia wyżej wskazanych wad i zalet każdego z nich.

W mojej ocenie minimum przy tego rodzaju reformie jest przegląd dotychczasowych preferencji podatkowych. Refleksji najlepiej byłoby poddać opodatkowanie dochodów z szeroko rozumianego kapitału, w tym nieruchomości. Ich preferencyjne opodatkowanie zaburza neutralną alokację inwestycji i w konsekwencji wzmacnia nawyki inwestycyjne polskiego społeczeństwa. Do przeglądu nadają się z pewnością regresywne preferencje w ramach IKZE.

Polski system podatkowy jest skomplikowany, niesprawiedliwy i stwarza pole do szerokiego planowania podatkowego. Polski podatek dochodowy w coraz większym stopniu powiększa nierówności dochodowe i majątkowe zamiast je zmniejszać. Uchwalenie ustawy o OKI w proponowanym kształcie być może zwiększy stopę oszczędności Polaków, ale równocześnie spotęguje te wszystkie zjawiska.