Słowa kluczowe: Prezydent RP, zastępstwo Prezydenta, Konstytucja, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu
Keywords: President of Poland, presidential succession, Constitution, Marshal of Sejm, Marshal of Senate
I. Artykuł poświęcony jest problematyce zastępstwa prezydenta w Polsce. Instytucja ta jest niezwykle doniosła z punktu widzenia jego funkcji przejawiającej się w gwarancji ciągłości władzy państwowej. Od lat w doktrynie prawa konstytucyjnego toczy się dyskusja na temat unormowań dotyczących zastępstwa prezydenta RP[1]. Debata nad tym zagadnieniem rozwinęła się przede wszystkim po katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem w 2010 r., w której zginął Prezydent Lech Kaczyński. Jednak prowadzonego dyskursu nie należy traktować jako zamkniętego, w szczególności biorąc pod uwagę nie tylko zagrożenie wynikające z sytuacji geopolitycznej, ale także chociażby z nowych rozwiązań prawnych zawartych w ustawie z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym[2]. Pragnę przedstawić zagadnienia teoretycznoprawne, które uzasadniają instytucję zastępstwa głowy państwa[3] w wykonywaniu jego obowiązków. Głównym celem publikacji jest przedstawienie problematyki zastępstwa prezydenta RP oraz zwrócenie uwagi na niedoskonałość rodzimych rozwiązań.
II. Konstytucja RP w art. 126 ust. 1 stanowi, iż Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Jak wskazuje się powszechnie, przepis ten nie ma charakteru kompetencyjnego, lecz zawiera dyrektywy interpretacyjne potrzebne do właściwego rozumienia norm stanowiących o prezydenckich uprawnieniach[4]. Pomimo jego brzmienia, które wydaje się nazbyt symboliczne, jest jednak ono niezwykle doniosłe z punktu widzenia istnienia państwa polskiego jako podmiotu uznawanego na arenie międzynarodowej, z tego względu, że głowa państwa ma być gwarantem zobowiązań międzynarodowych. Ponadto przepis ten określa także funkcje Prezydenta, który ma zapewnić ciągłość władzy państwowej poprzez występowanie w roli inspirującej, która ma odnosić się nie tylko do samej władzy wykonawczej, ale do całości władz publicznych. Ciągłość jest w szczególności również rozumiana jako możliwość zapewnienia funkcjonowania państwa w sytuacjach zagrożenia, np. w przypadku ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych[5]. Co więcej, spotyka się poglądy, iż art. 126 mógłby być źródłem kompetencji dla Prezydenta jako swoistego organu władzy rezerwowej w sytuacji szczególnego zagrożenia państwa[6]. Poza tym wspomniana funkcja przejawia się także zarówno w stosunku do parlamentu, jak i rządu, w szczególności gdy partia polityczna wygrywająca wybory nie jest w stanie sama stworzyć stabilnej większości w Sejmie i musi zawierać porozumienia koalicyjne z mniejszymi partiami. Osoba prezydenta jako bezpartyjna, będąca swoistym arbitrem politycznym, ma zapewniać bezkolizyjne funkcjonowanie państwa[7].
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że Prezydent jest uosobieniem państwa polskiego, który będąc gwarantem ciągłości władzy państwowej, nie może dopuszczać do wystąpienia zakłóceń w przewidzianym konstytucyjnie mechanizmie funkcjonowania wszystkich organów i służb państwowych oraz jest zobowiązany eliminować już zaistniałe zakłócenia[8]. W związku z tym ciągłość nie powinna być rozumiana w sposób wąski jako brak przerw w działalności instytucji publicznych (przykładowo spowodowany brakiem obsady personalnej), ale także jako zaprzestanie faktycznego wykonywania pewnych zadań, np. w związku ze sporami kompetencyjnymi[9].
Przepisy dotyczące zastępstwa prezydenta zapewniają trwałość władzy wykonawczej i szerzej władzy państwowej, gdyż oddziałują nie tylko w sferze wewnętrznej – potwierdzając stabilność kraju, lecz także w obszarze zewnętrznym – poświadczając istnienie państwa jako podmiotu prawa międzynarodowego. Trafne jest zatem stwierdzenie, iż wykonywanie funkcji głowy państwa winno mieć charakter nieprzerwany. Z pozycji ustrojowej Prezydenta RP jako gwaranta ciągłości władzy państwowej wyprowadza się potrzebę szczegółowego unormowania procedur, które ciągłość tę zapewnią. W związku z tym wykształcił się model zastępstwa prezydenta RP, nazywany również niekiedy potocznie „sukcesją prezydencką”, który gwarantuje, iż ciągłość władzy, w wyniku różnych okoliczności, zostaje zachowana. Przepisy te zawiera się w ustawach zasadniczych na wypadek sytuacji szczególnego zagrożenia, której zarówno administracja państwowa, jak i każdy obywatel chce uniknąć. Wystąpienie powyższych okoliczności zawsze będzie wiązać się z kryzysem aparatu władzy[10].
III. Obowiązujące unormowanie konstytucyjne wyróżnia dwie formy zastępstwa prezydenta RP, mianowicie sede plena oraz sede vacante[11], co możemy tłumaczyć jako zastępstwo przy obsadzonym oraz zastępstwo przy nieobsadzonym urzędzie.
Przejściowa niemożność będzie się przejawiać przede wszystkim w fakcie, iż Prezydent nie może przez pewien czas wykonywać swoich zadań zakreślonych przez Konstytucję i ustawy[12]. Jako przykładowe sytuacje doktryna najczęściej wskazuje poważną chorobę, która w sposób znaczny utrudniałaby bądź uniemożliwiałaby wykonywanie prezydenckich obowiązków, przebywanie w niewoli czy operację pod narkozą bądź inne przeszkody faktyczne[13]. Konstytucja ponadto podkreśla przejściowy charakter niemożności, którego nie należy rozpatrywać w kategoriach krótkotrwałości, gdyż ustawa zasadnicza nie wskazuje na czasowe ograniczenie takich okoliczności. Jednakże pewien zakres czasowy został już wskazany w drodze ustawy, o czym szerzej piszę w dalszej części opracowania. Niemożność bada się według zasad doświadczenia życiowego i jeśli ma ona charakter przemijający oraz uzasadnia twierdzenie, iż Prezydent powróci do wykonywania swoich obowiązków przed upływem jego kadencji, to należy uznać, że jest ona przejściowa[14]. Warto nadmienić, także w świetle pandemii COVID-19, iż krótkotrwała hospitalizacja oraz izolacja czy kwarantanna nie będą powodować konieczności zastosowania procedury zastępstwa[15].
Procedura przejęcia obowiązków może przybrać dwie formy. Pierwszą z nich jest odpowiednie zawiadomienie Marszałka Sejmu przez Prezydenta, który wskaże, że od pewnego bliżej oznaczonego momentu w przyszłości nie będzie mógł sprawować funkcji. Taki fakt nie wymaga żadnej szczególnej formy, w postaci np. aktu prawnego, jednakże naturalne wydaje się podanie tej informacji do publicznej wiadomości. Zazwyczaj w tej sytuacji będziemy mieli do czynienia ze świadomą decyzją głowy państwa, w związku z tym powyższa ewentualność nie będzie nastręczać wielu kłopotów czy wątpliwości[16].
Drugą formą, bardziej skomplikowaną, będzie stan rzeczy, w którym Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu, wówczas Marszałek zobowiązany jest do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Ocena przeszkód ma charakter dwuetapowy. Najpierw Marszałek pierwszej izby musi przeanalizować okoliczności, które przemawiają za wnioskiem, że głowa państwa nie może wykonywać swoich obowiązków. Fakty muszą mówić same za siebie, tzn.: niemożność zawiadomienia musi być rzeczywista, czyli taka, jak wskazuje doktryna, gdzie nie ma żadnych wątpliwości, że Prezydent jest w stanie wyłączającym poprawne złożenie oświadczenia zawiadamiającego Marszałka Sejmu o swojej niezdolności. Ponadto dodaje się, że na skutek różnych okoliczności związanych nie tylko ze stanem zdrowia, ale również wykluczających swobodne podejmowanie jakichkolwiek decyzji lub działań, głowa państwa nie jest w stanie wykonać swoich kompetencji, zatem przeszkoda musi być oczywista, czyli taka, gdzie każdy normalnie rozumujący człowiek uznałby dany fakt za przeszkodę. Odnosząc tę argumentację do polskich realiów politycznych, należy wyrażać nadzieję, iż nigdy nie zajdą warunki, które wymuszałyby zastosowanie art. 131 ust. 1 w tej drugiej formie, przy jednoczesnym braku porozumienia koalicji rządzącej z opozycją. W związku z tym trzeba przychylić się do stanowiska rzeczywistej, a nie oczywistej przeszkody, która może być kością politycznej niezgody[17].
Następnie główna i nieskrępowana ocena stanu faktycznego będzie należeć do Trybunału Konstytucyjnego, którego traktuje się w tej sytuacji jako organ gwarantujący bezstronne orzeczenie i mający zaufanie społeczeństwa w tej kwestii. Pozytywnie należy ocenić propozycję W. Brzozowskiego, który wskazuje, że ze względu na bardziej polityczny rodowód Trybunału Konstytucyjnego należałoby przyznać Sądowi Najwyższemu kompetencje orzekania o prezydenckiej niemożności. Przypomnijmy, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są wybierani przez większość sejmową, a pierwszym zastępcą Prezydenta jest Marszałek tej izby. Niemniej jednak należy przywołać dyspozycję art. 189 Konstytucji, który daje kompetencję Trybunałowi do rozstrzygania sporów kompetencyjnych, a niewątpliwie w stanie faktycznym, gdy Prezydent i Marszałek Sejmu stoją na innych stanowiskach co do niemożności pełnienia obowiązków przez głowę państwa, spór powstaje[18].
Konstytucyjne przyznanie kompetencji znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawie z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak stanowi jej art. 37 ust. 1 pkt. 1 lit. b o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania jego obowiązków, Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie. Natomiast art. 45 nakazuje przeprowadzenie rozprawy z osobistą obecnością Marszałków obu izb parlamentu, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego i Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Z tym, że jeśli dana osoba nie może wziąć udziału w rozprawie, ma możliwość wyznaczenia przedstawiciela, których krąg jest także ściśle określony ustawowo. Marszałkowie mogą upoważnić tylko wicemarszałków (swoich izb), Pierwszy Prezes SN – Prezesa SN, Prokurator Generalny – swojego zastępcę i taka sama konstrukcja dotyczy Szefa KPRP. Od 2015 r. w związku z uchwaleniem nowych, kolejnych ustaw o działalności Trybunału niespotykanie dotychczas rozwinięto kwestię postępowania ws. o stwierdzenie niemożności sprawowania urzędu przez głowę państwa. Według obecnie obowiązującej regulacji wniosek Marszałka Sejmu jest rozpatrywany niezwłocznie, maksymalnie w ciągu 24 godzin, a w razie potrzeby zbadania okoliczności można odroczyć rozprawę na kolejne 24 godziny. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego powierza wykonywanie obowiązków prezydenckich na okres nie dłuższy niż 3 miesięcy, z tym że Marszałek może jednokrotnie wystąpić z ponownym wnioskiem. Ta regulacja zamyka dyskusję odnośnie do czasu, w jakim może trwać przejściowa niemożność sprawowania urzędu przez Prezydenta, jednakże może otworzyć nową – czy jest to okres odpowiedni. Jednak, jak wskazuje doktryna prawa konstytucyjnego, wątpliwym jest wskazywanie terminu w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego ze względu na to, iż sytuacja związana z zastępstwem może kształtować się dość dynamicznie[19].
Sprawa może skomplikować się jeszcze bardziej w przypadku, gdy Prezydent jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności wykonywania swoich obowiązków, ale nie dokonuje tego z różnych powodów. Należy jednak przyjąć, że pomimo takiej sytuacji Marszałek powinien złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, którego uchwała będzie prawną weryfikacją zaistniałego stanu faktycznego[20].
Ze względu na charakter niemożności, która jest przejściowa, ustanie przeszkody następuje w momencie, kiedy Prezydent jest w stanie wykonywać na powrót swoje obowiązki. Jednakże Konstytucja posiada widoczną lukę, która przejawia się w braku regulacji ponownego przejęcia obowiązków przez głowę państwa[21]. W doktrynie wskazuje się, że powinno ono nastąpić w drodze czynności faktycznych. Na zasadzie analogii można wskazać praktyczne rozwiązanie powyższej luki, która pojawiła się po katastrofie lotniczej w Smoleńsku w 2010 r. W dniu 8 lipca 2010 r. w związku z wyborem na Prezydenta ówczesny Marszałek Sejmu (Bronisław Komorowski) – wykonujący obowiązki głowy państwa – ustąpił ze stanowiska. W związku z tym obowiązki prezydenckie przez kilka godzin wykonywał Marszałek Senatu (Bogdan Borusewicz), a po wyborze nowego Marszałka pierwszej izby (Grzegorza Schetyny) przekazano je z powrotem bez wydawania jakichkolwiek aktów urzędowych[22]. Logiczne zatem wydaje się zastosowanie takiej konstrukcji przy ponownym przejęciu obowiązków przez głowę państwa, z jednoczesnym poinformowaniem opinii publicznej o tym fakcie. O wiele trudniejsza byłaby sytuacja, w której to powstałby spór między Prezydentem twierdzącym, iż może powrócić do swoich obowiązków a Marszałkiem Sejmu stojącym w opozycji do stanowiska głowy państwa. Należy przychylić się do opinii, że taki spór powinien rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny w ramach wniosku o stwierdzeniu przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta[23].
IV. Drugą formą zastępstwa prezydenta jest sede vacante, czyli sytuacja, w której urząd głowy państwa jest nieobsadzony. Jest to uregulowane w art. 131 ust. 2 Konstytucji.
Unormowanie to odnosi się do opróżnienia urzędu, a niemożność jego sprawowania ma charakter trwały. Każda okoliczność przedstawiona we wskazanym przepisie powoduje, że mamy do czynienia z nieodwoływalnym stanem prawnym, gdzie stanowisko prezydenta jest nieobsadzone[24]. W odróżnieniu od ust. 1, w tym przypadku możemy stwierdzić, iż przeszkoda (pomimo, że Konstytucja nie posługuje się takim wyrażeniem) ma charakter trwały[25]. Każdorazowo zaistnienie jednej z pięciu okoliczności determinuje obowiązek po stronie Marszałka Sejmu, wyrażony w art. 128 ust. 2, do zarządzenia wyborów w terminie 14 dni od opróżnienia urzędu[26]. Doktryna prawa konstytucyjnego jednomyślnie krytykuje sformułowanie, które wskazuje na tymczasowe wykonywanie obowiązków prezydenta do czasu wyboru[27]. Oczywiste jest, że osoba zastępująca będzie funkcję tę pełnić do zaprzysiężenia nowo wybranej głowy państwa. Dlatego normę tę należy interpretować zgodnie z wykładnią celowościową, a nie językową oraz według art. 126 ust. 1 – państwo musi mieć osobę pełniącą funkcję głowy państwa, aby zapewnić ciągłość władzy państwowej[28]. W literaturze przedmiotu zamknięty katalog przesłanek opróżnienia urzędu uznaje się przy tym za niewystarczający[29].
Pierwszą okolicznością opróżnienia urzędu prezydenta RP jest jego śmierć. Pomimo oczywistości tej przesłanki pojawiły się wątpliwości natury proceduralnej, pogłębione jak dotychczas okolicznościami zastosowania art. 131 Konstytucji w pierwszych godzinach po katastrofie lotniczej w Smoleńsku w 2010 r. Podstawa ustalenia śmierci nie jest jednoznaczna – można twierdzić, że akt zgonu (zgodnie z przepisami ustawy z 28.11.2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego[30]) będzie wystarczającym dowodem dokumentującym śmierć głowy państwa. Jednak, jak wskazuje przywołana sytuacja, należy przyjąć zasadę manifestum non eget probatione[31].
Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 30 Konstytucji RP zrzeczenie się urzędu jest prerogatywą prezydenta niewymagającą kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Okoliczność ta nie budzi większych wątpliwości, gdyż zachodzi domniemanie, iż akt urzędowy głowy państwa w tej sprawie jest wyrazem jego świadomej woli[32]. Jednakże niepewność może pojawić się w kontekście podmiotu, któremu należy to zrzeczenie przedstawić[33]. Jednak ze względu na to, że pierwszym zastępcą Prezydenta jest Marszałek Sejmu, to naturalne wydaje się, iż do niego taki akt winien być skierowany. Z powodu braku takich regulacji mogą powstać także problemy z określeniem dokładnego czasu zaprzestania pełnienia funkcji głowy państwa[34]. Należy przyjąć, że momentem przejścia obowiązków będzie zapoznanie się Marszałka Sejmu z aktem zrzeczenia. Jednak i ta sytuacja może mieć tylko deklaratywny charakter, w przypadku gdy prezydent już jakiś czas wcześniej zaprzestał wykonywania swoich obowiązków w sensie faktycznym.
Stwierdzenie nieważności wyboru prezydenta jest wyłączną kompetencją Sądu Najwyższego (art. 129 ust. 1 Konstytucji). Rozstrzygnięcie tego organu, podobnie jak uznanie przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności do sprawowania urzędu czy orzeczenie Trybunału Stanu o złożeniu z urzędu, precyzyjnie wskazuje moment przejścia obowiązków na Marszałka Sejmu[35], tj. dzień podjęcia uchwały przez ZN oraz wydanie wyroku przez TS. O ile stwierdzenie to nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle należy zastanowić się nad punktem trzecim in fine. Inną przyczyną może być m.in. niezłożenie przysięgi wobec ZN[36]. Przychylić się jednak należy do stanowiska, iż każda taka sytuacja musi być analizowana ad casum[37].
Czwarta okoliczność w odróżnieniu od sytuacji określonej w art. 131 ust. 1 nie tylko ma charakter trwały, ale również posługuje się odrębnym sformułowaniem. Nie chodzi tu już o niemożność, która – jak już wskazałem – ma charakter czasowy, przejściowy, ale o niezdolność, która może wynikać tylko ze stanu zdrowia głowy państwa. Rozwiązanie to jest krytykowane przede wszystkim ze względu na organ, któremu zostało oddane podjęcie decyzji w tej kwestii. Uważa się, że w skrajnych sytuacjach Zgromadzenie Narodowe, co prawda reprezentujące suwerena, ale posiadające motywację polityczną, mogłoby doprowadzić do uznania prezydenta za niezdolnego do sprawowania funkcji wbrew faktom[38]. Art. 114 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ZN uchwala swój regulamin, na podstawie którego funkcjonuje. Póki co uchwalono dwa takie akty: pierwszy regulujący odebranie przysięgi od prezydenta[39], a drugi normuje wysłuchanie orędzia głowy państwa[40]. Obecnie brak jest regulaminu odnośnie do procedury uznania prezydenta za niezdolnego do sprawowania urzędu czy chociażby samych podmiotów, które mogłyby składać wnioski.
Prezydent RP podlega odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, który może stwierdzić złożenie głowy państwa z urzędu. O ile postawienie w stan oskarżenia ma wpływ na wykonywanie obowiązków, o tyle nie oddziałuje to na bieg kadencji[41]. Art. 145 ust. 3 Konstytucji ustanawia, że sprawowanie urzędu podlega wówczas zawieszeniu, a przepisy o zastępstwie stosuje się odpowiednio. Zawieszenie w pełnieniu funkcji Prezydenta może przerodzić się w złożenie z urzędu, które następuje z chwilą wydania wyroku przez TS.
V. Pierwszym zastępcą głowy państwa, w wypadku gdy nie może ona pełnić swojej funkcji, jest Marszałek Sejmu. Zastosowanie wariantu, w którym to organ władzy wykonawczej jest zastępowany przez przedstawiciela władzy ustawodawczej nie jest niczym nowym w polskim prawie konstytucyjnym, a także, porównując do wielu ustrojów państw zarówno Europy, jak i świata, nie odbiega od przyjmowanych standardów. Ponadto polski porządek prawny nie zna instytucji wiceprezydenta występującej m.in.: w Stanach Zjednoczonych i krajach Ameryki Południowej, gdzie głównym zadaniem takiej osoby oprócz obowiązków wskazanych w poszczególnych aktach prawnych jest pozostawanie w gotowości do przejęcia urzędu prezydenta w razie niemożności jego pełnienia. Należy zatem podkreślić, iż osoba zastępująca głowę państwa w Polsce nie staje się prezydentem w sensie podmiotowym, lecz wykonuje jego obowiązki, posiadając wszelkie atrybuty i kompetencje (z wyłączeniem art. 131 ust. 4, o czym dalej) przysługujące Prezydentowi RP[42].
Głównym problemem, wynikającym z polskiego wariantu zastępstwa prezydenta jest pogodzenie jej z konstytucyjnymi zasadami trójpodziału władzy czy incompatibilitas. W odniesieniu do pierwszej z ww. zasad należy na początku wskazać, iż Prezydent – zgodnie z art. 10 Konstytucji – jest organem władzy wykonawczej, zaś Marszałek Sejmu przedstawicielem organu władzy ustawodawczej. Przejęcie obowiązków głowy państwa implikuje niewątpliwie wzrost znaczenia władzy ustawodawczej[43]. Norma wynikająca z art. 132 wskazuje, że Prezydent nie może piastować innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowaniem urzędu. Zasada niepołączalności stanowisk w tym przypadku jest – jak wskazuje G. Pastuszko – spektakularnie przełamana, ponieważ w rękach jednej osoby skupiają się funkcje posła, przewodniczącego izby pierwszej oraz przede wszystkim głowy państwa[44]. Należy zgodzić się z wskazanym autorem, że zastosowanie zasady incompatibilitas prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której Marszałek Sejmu wykonujący tymczasowo lub przejściowo prezydenckie obowiązki musiałby zrzec się mandatu posła i funkcji przewodniczącego izby. Reasumując powiązania instytucji zastępstwa prezydenta z zasadami konstytucyjnymi, można wysnuć wniosek, iż zastępstwo prezydenta RP wprowadza pewne wyjątki od wskazanych norm ustrojowych.
Przejęcie funkcji głowy państwa co do zasady odbywa się ex lege, chyba że Konstytucja wymaga wprost swoistego potwierdzenia (tak jest przy przejściowej niemożności sprawowania urzędu, gdzie Trybunał Konstytucyjny wydaje odrębne potwierdzenie)[45]. Marszałek Sejmu, względnie Senatu, nie składa przysięgi według art. 130. Jest to oczywiste, ponieważ w Polsce nie występuje model sukcesji prezydenckiej w modelu amerykańskim, gdzie uprawnienia Prezydenta przechodzą w całości wraz z tytułem. Należy jednak dodać, że w ramach zastępstwa Marszałek Sejmu nie staje się z mocy prawa chociażby Kawalerem Orderu Orła Białego czy uprawnionym do prezydenckiej emerytury[46]. Należy także podkreślić, iż osoba wykonująca obowiązki głowy państwa nie musi mieć ukończonych 35 lat, tak jak stanowi art. 127 ust. 3[47].
Jak zostało już wskazane, Marszałek Sejmu wykonuje wszelkie zadania przypisane Prezydentowi RP, z zastrzeżeniem art. 131 ust. 4. Przepis ten stanowi: „Osoba wykonująca obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu”. Co więcej, norma wynikająca z tego przepisu bezwzględnie zakazuje tej czynności nawet w przypadku pojawienia się trudności z uformowaniem rządu. Należy ocenić to w tym aspekcie negatywnie, gdyż taka sytuacja będzie tylko pogłębiać zamieszanie, które już powstało z chwilą przejścia funkcji głowy państwa na Marszałka Sejmu[48].
Jednym z uprawnień Prezydenta RP ustanowionym w art. 118 ust. 1 jest inicjatywa ustawodawcza. Pomimo faktu, iż przepis zawiera wyczerpujący katalog podmiotów, to Marszałek Sejmu może korzystać z tego prawa, co nie tylko akceptuje literatura[49], ale także przyjęta praktyka w 2010 r. Na marginesie można dodać, że Bronisław Komorowski zgłosił dwie takie inicjatywy[50].
Powszechnie w doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że Marszałek Sejmu, względnie Senatu, winien korzystać z przysługujących mu uprawnień w sposób powściągliwy, tak aby głównym celem w czasie trwania zastępstwa było przede wszystkim zapewnienie ciągłości władzy państwowej. Rola Marszałka Sejmu w kontekście m.in. inicjatywy ustawodawczej nie powinna być nad wyraz aktywna[51].
VI. Konstytucja RP w art. 131 ust. 3 stanowi, iż w przypadku, gdy Marszałek izby pierwszej nie jest w stanie wykonywać obowiązków prezydenckich, to funkcje głowy państwa przejmuje Marszałek Senatu – jest to zastępstwo drugiego stopnia, po raz pierwszy wprowadzone na podstawie Małej Konstytucji z 1992 r.[52] Co więcej, na co już wskazywałem, znalazło ono zastosowanie w 2010 r. po katastrofie lotniczej w Smoleńsku.
Omawiany przepis konstytucyjny wskazuje na obiektywną przeszkodę w pełnieniu funkcji głowy państwa, ergo – przejście obowiązków na Marszałka Senatu z powodów subiektywnych czy politycznych byłoby niedopuszczalne[53]. Rzeczą oczywistą jest, że aby doszło do zastępstwa drugiego stopnia, Prezydent RP nie może przejściowo sprawować swojego urzędu lub jego urząd został opróżniony. Doktryna prawa konstytucyjnego przychyla się także do analogicznego stosowania okoliczności, które uniemożliwiałyby pełnienie funkcji zastępcy przez Marszałka Sejmu. W podobny sposób ustosunkowuje się do samej procedury przejęcia obowiązków, kiedy to Prezydent RP, wiedząc o swojej przejściowej niemożności sprawowania urzędu, zawiadamia przewodniczącego izby pierwszej, w myśl art. 131 ust. 1 zd. 1[54]. Problematyczna niewątpliwie byłaby sytuacja, w której Marszałek Sejmu nie jest w stanie wykonywać swoich obowiązków ze względu na przesłanki, które uzasadniają tak samo przejściową niemożność w odniesieniu do Prezydenta, określoną w art. 131 ust. 1. Konstytucja nie wskazuje, który organ miałby rozstrzygać taką sytuację[55]. Jednakże ze względu na ratio legis art. 131 skłaniam się do wniosku, który wskazuje na zastosowanie analogii, czyli rozstrzygnięcie o niemożności wykonywania obowiązków przez Marszałka Sejmu tak jak w przypadku określonym w art. 131 ust. 1.
Niezwykle negatywnie należy ocenić tylko dwustopniowy model zastępstwa prezydenta w kontekście modeli występujących w krajach Ameryki Południowej czy Stanach Zjednoczonych. Pomimo jednak powyższego, jak i wskazania później uwag co do regulacji art. 131 należy z całą mocą podkreślić, iż polski model zastępstwa sprawdził się w nadzwyczajnej sytuacji, w jakiej znalazła się Rzeczpospolita Polska w 2010 r.
VII. Przechodząc do wskazania ułomności w polskim modelu zastępstwa prezydenta, należy rozpocząć od jego naczelnej wady, czyli „krótkiej ławki rezerwowych”. Choć regulacje w wielu krajach także pozostawiają wiele do życzenia, to unormowania niektórych państw, a przede wszystkim Stanów Zjednoczonych, Brazylii czy nawet Czech powinny być wzorem dla przyszłego ustrojodawcy. Bardzo poważne i zarazem ostrożne podejście do stanowiska prezydenta w USA wykształciło kilkunastoosobową linię sukcesji[56]. Co więcej, ze względu na zimnowojenne uwarunkowania Stany Zjednoczone wprowadziły instytucję designated survivor[57] – jest to osoba należąca do prezydenckiego gabinetu, która nie może być obecna m.in. na inauguracji prezydenckiej czy podczas wystąpienia prezydenta przed połączonymi izbami Kongresu. Jej głównym celem podczas takich wydarzeń jest zapewnienie ciągłości władzy państwowej w przypadku bliżej nieokreślonego zamachu. Podobna konstrukcja listy sukcesji znajduje się w Brazylii. Zgodnie z art. 80 Konstytucji Brazylii są to kolejno: wiceprezydent, przewodniczący Izby Deputowanych, przewodniczący Senatu Federalnego i przewodniczący Federalnego Sądu Najwyższego[58]. Na gruncie europejskim ciekawe rozwiązanie posiadają Czechy. Niezależnie od przyczyn niesprawowania urzędu kompetencje głowy państwa są wykonywane w części przez Prezesa Rady Ministrów i w części przez przewodniczącego Izby Poselskiej[59].
W Polsce posiadamy widoczną lukę, która na ten moment w żaden jednoznaczny i bez wątpliwości sposób nie może być wypełniona. Krajowa regulacja nie wskazuje, kto miałby wykonywać obowiązki prezydenckie w przypadku niemożności sprawowania lub opróżnienia urzędu zarówno przez głowę państwa, jak i Marszałka Sejmu oraz Senatu. Ileż razy podczas uroczystości państwowych osoby te przebywają w tym samym miejscu, co więcej, zasiadając obok siebie? W obecnych czasach czarne scenariusze, które są zarezerwowane dla kina sensacyjnego, mogą stać się ponurą i fatalną w skutkach rzeczywistością. Przerwanie ciągłości władzy państwowej byłoby katastrofalne w skutkach nie tylko na gruncie wewnętrznym, ale przede wszystkim zewnętrznym. Stwierdzenie znane z 1939 r. o rozpadzie kraju i uznaniu wszystkich traktatów za nieobowiązujące, gdyż zostały zawarte z państwem nieistniejącym, mogłyby zostać użyte przeciwko Polsce.
W doktrynie prawa konstytucyjnego jednoznacznie krytykuje się tę lukę. Sugeruje się, że wówczas obowiązki prezydenckie powinna wykonywać Rada Ministrów ze względu na bliskość do stanowiska głowy państwa, wszak są to organy reprezentujące władzę wykonawczą. Wskazuje na to także domniemanie kompetencji zawarte w art. 146 ust. 2 Konstytucji[60]. Niezależnie od tego Sejm lub Senat musiałby wybrać pilnie nowego Marszałka. Powyższa propozycja dawałaby niespotykane dotąd uprawnienia przede wszystkim Premierowi. W przypadku gdy niemożność w stosunku do któregoś z przewodniczących izb parlamentu miałaby charakter przejściowy, rozwiązaniem byłoby odwołanie tego Marszałka i powołanie nowego[61]. Gorzej, jeśli niezwłoczny wybór będzie niemożliwy, gdyż nie byłoby kworum.
W literaturze popularnej z gatunku political-fiction można spotkać się z dość kontrowersyjnym rozwiązaniem. Mianowicie, obowiązki prezydenckie miałby przejąć najstarszy wicemarszałek Sejmu[62]. Nie ulega wątpliwości fakt, że w przypadku niemożności wykonywania obowiązków prezydenckich przez wszystkie uprawnione podmioty w art. 131, każde działanie będzie wątpliwe konstytucyjnie.
Poza luką „naczelną” można wskazać jeszcze kilka innych niedoskonałości art. 131 Konstytucji. Na uwagę niewątpliwe zasługuje ustawowy wymóg pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego w przypadku orzekania o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta oraz powierzenie Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania jego obowiązków. Niezebranie się narzuconego przez ustawę składu groziłoby paraliżem władz państwowych. Postuluje się, aby ograniczyć skład do mniejszego grona[63]. Przy kwestii Trybunału Konstytucyjnego należy zastanowić się również nad rozwiązaniem zawartym w art. 45 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który zobowiązuje wymienione już wcześniej podmioty do uczestnictwa w rozprawie w sprawie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta. O ile fakultatywność udzielenia upoważnienia nie powinna budzić zastrzeżeń, o tyle niepewność może powstać, kiedy to podmiot zobowiązany do uczestnictwa nie jest w stanie udzielić pełnomocnictwa. Czy rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie wówczas ważna?
Konstytucja wprost wskazuje w art. 131 ust. 1, że wniosek w sprawie wyżej opisanej składa Marszałek Sejmu. Pojawia się pytanie, czy w razie opróżnienia i tego urzędu analogiczne pismo może złożyć Marszałek Senatu, skoro ustawa zasadnicza tego expressis verbis nie nakazuje? Podobnie sytuacja wygląda w przypadku art. 128 ust. 2, gdzie obowiązkiem przewodniczącego izby pierwszej jest zarządzenie wyborów w razie opróżnienia urzędu maksymalnie w terminie 14 dni. Tutaj wydaje się, że wskazany okres jest czasem wystarczającym na powołanie nowego Marszałka Sejmu, jeśli nie byłoby go w chwili opróżnienia urzędu prezydenta.
W literaturze przedmiotu krytykuje się też niepełny katalog przyczyn opróżnienia urzędu prezydenta określony w art. 131 ust. 2 Konstytucji. S. Patyra wskazuje na problem utraty praw wyborczych wynikający z innych przyczyn niż wyrok Trybunału Stanu np.: ze względu na orzeczenie ubezwłasnowolnienia. W takim przypadku wymagane jest zastosowanie rozumowania prawniczego a minori ad maius – skoro powyższa okoliczność wyklucza ubieganie się o urząd głowy państwa, to tym bardziej jest przeszkodą w jego sprawowaniu[64]. Podobnie twierdzi M. Florczak-Wątor, dodając problem upływu kadencji dotychczasowego prezydenta przed zaprzysiężeniem nowego. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy wybory nie zostaną przeprowadzone w terminie wymaganym konstytucyjnie. Wówczas zaprzysiężenie nowej głowy państwa odbyłoby się po upływie kadencji dotychczasowej[65]. Ze względu na zasadę ciągłości władzy taka ewentualność jest niedopuszczalna. Rozwiązanie, jakie się nasuwa, to przejęcie prezydenckich obowiązków przez Marszałka Sejmu po upływie kadencji pomimo braku bezpośredniego wskazania takiego przypadku w Konstytucji. Scenariusz, który został przedstawiony powyżej, mógł mieć miejsce w 2020 r., kiedy to ze względu na wprowadzone ograniczenia, wynikające z początku pandemii COVID-19 w Polsce, toczyła się żywa debata (nie tylko prawna) na temat wyborów prezydenckich, które koniec końców odbyły się w wątpliwym konstytucyjnie terminie.
Reasumując, należy wskazać, że pomimo debaty toczącej się w doktrynie odnośnie do tematyki zastępstwa prezydenta RP, w szczególności po 2010 r., nie ma żadnych konkretnych działań, które pozwoliłyby na poprawienie niedoskonałej regulacji. Jak podkreślałem, regulacja dotycząca zastępstwa prezydenta sprawdziła się w warunkach, z jakimi Polska mierzyła się po katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem. Jednakże analizując przepis art. 131 Konstytucji, możemy natknąć się na pewne nieścisłości, a nawet luki, które – moim zdaniem – powinny być rozpatrzone jak najszybciej poprzez dokonanie nowelizacji Konstytucji. Opróżnienie urzędu prezydenta RP w wyniku śmierci L. Kaczyńskiego było stosunkowo prostym kazusem dla konstytucyjnych uregulowań. O ile każdy nie chce dopuścić do sytuacji, w której należy użyć art. 131, o tyle rzeczywistość może stanąć w opozycji do naszych nadziei.
* Kamil Florczak Autor jest studentem V roku prawa. Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, kamil.florczak2@edu.uni.lodz.pl, ORCID: https://orcid.org/0009-0006-5404-3438
Balicki R., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Lex/el. 2014, art. 126, teza 4.
Biskupski M., Czy Polska potrzebuje urzędu wiceprezydenta?, „Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ” 2018, nr 1, s. 110–122.
Brzozowski W., Niemożność sprawowania urzędu Prezydenta w świetle Konstytucji RP, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2011, z. 1, s. 53–65.
Ciapała J., Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999, s. 126.
Czarny P., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 126, teza 2 i n.
Florczak-Wątor M., Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 2 i 3, s. 185–207. https://doi.org/10.15804/ppk.2010.2-3.09
Górecki D. (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2020.
Mojak R., Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 119.
Pastuszko G., Funkcjonowanie mechanizmu władzy państwowej w okresie wykonywania zastępstwa Prezydenta RP (uwagi na tle naczelnych zasad ustrojowych), „Przegląd Sejmowy” 2015, nr 5, s. 29–40.
Patyra S., Przesłanki i tryb przejmowania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w ramach tzw. władzy rezerwowej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2013, nr 20, s. 33–45.
Safjan M., Bosek L. (red.), [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Legalis/el. 2016, art. 118, teza 34.
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013.
Szczurowski B., Sposoby uregulowania kwestii zastępstwa głowy państwa w razie opróżnienia urzędu lub przejściowej niemożności jego sprawowania we współczesnych republikach. Rozwiązania „typowe” i „oryginalne”, „Białostockie Studia Prawnicze” 2016, z. 20/B, s. 77–89. https://doi.org/10.15290/bsp.2016.20B.05
Szwarbuła K., Trzech Prezydentów jednego dnia, Polskie Radio 24, 8.07.2010 r., https://polskieradio24.pl/5/3/Artykul/241060,Trzech-prezydentow-w-ciagu-jednego-dnia (dostęp: 5.06.2023).
Tkaczyk E., Prawo inicjatywy ustawodawczej Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2014, nr 12, s. 95–108.
Wiszowaty M.M., Relikt monarchii czy filar republiki? Refleksje na temat instytucji Prezydenta III RP na tle polskich i amerykańskich reminiscencji ustrojowych, [w:] Zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej czy nie zmieniać?, red. D. Dudek, 58. Ogólnopolski Zjazd Katedr Prawa Konstytucyjnego Zamość, 2–4 czerwca 2016 r., KUL, Lublin 2017, s. 136 i n.
Wojtyczek-Bonnand A., Konstytucja Federacyjnej Republiki Brazylii, Warszawa 2004.
Zubik M., Gdy Marszałek Sejmu jest pierwszą osobą w państwie, czyli polskie interregnum, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 5, s. 71–89.
